Kiến nghị là một trong những quyền hạn quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân được quy định trong Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự và nhiều luật, bộ luật khác. Tuy nhiên, việc thực hiện thẩm quyền kiến nghị hiện nay vẫn còn nhiều khoảng trống, hạn chế và chưa thống nhất.
1. Pháp luật quy định
Tại khoản 2 Điều 5 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 quy định:
“2. Trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng không thuộc trường hợp kháng nghị quy định tại khoản 1 Điều này thì Viện kiểm sát nhân dân đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu trong hoạt động quản lý phát hiện có thiếu sót thì kiến nghị với cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và thực hiện các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm Cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm xem xét, giải quyết và trả lời kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân theo quy định của pháp luật.”
Như vậy, bên cạnh việc yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp khắc phục vi phạm, Viện kiểm sát còn kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và thực hiện các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Ngoài ra, Chương II Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định về việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân.
2. Giải thích
Trong khuôn khổ bài viết này, ACC chỉ phân tích thẩm quyền yêu cầu của Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện.
Thứ nhất, chúng tôi phân tích quyền yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp.
Tại khoản 3 Điều 41 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định:
"3. Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp tại địa phương."
Như vậy, có thể nói, thẩm quyền kiến nghị đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp là các cơ quan tương đương và cấp dưới của Viện kiểm sát nhân dân. Hoạt động tư pháp ở đây được hiểu là hoạt động trợ giúp pháp lý. Vì vậy, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh có thể kiến nghị đối với những vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện kiến nghị trong trường hợp có vi phạm trong hoạt động tư pháp ở cấp huyện và cấp xã. Đối với các cơ quan tư pháp, việc phân chia theo cấp hành chính là rõ ràng và không cần phân tích thêm. Tuy nhiên, một số cơ quan có chức năng bổ trợ tư pháp theo chỉ đạo của tỉnh đóng trên địa bàn như: Văn phòng công chứng, Văn phòng luật thuộc Bộ Tư pháp, Văn phòng đăng ký đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường. các cơ quan này được coi là cơ quan cấp huyện, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện có quyền yêu cầu khắc phục vi phạm trong công tác trợ giúp pháp lý đối với cơ quan này. Hiện các địa phương, cấp huyện vẫn đang kiến nghị khắc phục vi phạm đối với các cơ quan này, một số đơn vị vẫn chưa thống nhất về việc cần có hướng dẫn.
Thứ hai, về thẩm quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và thực hiện các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm (sau đây gọi tắt là kiến nghị phòng ngừa).
Khoản 2 Điều 5 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân quy định: “Trong hoạt động quản lý nếu phát hiện có khuyết điểm, thiếu sót thì kiến nghị với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khắc phục và áp dụng các biện pháp ngăn chặn vi phạm pháp luật và hình sự". Khi nói đến khả năng khuyến nghị phòng ngừa, có rất nhiều vấn đề.
Câu hỏi: Thẩm quyền kiến nghị theo cấp có được hiểu là thẩm quyền yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật trong hoạt động tư pháp hay không? Ở đây có hai luồng ý kiến trái chiều.
Ý kiến thứ nhất cho rằng, khoản 3 Điều 41 Luật Tổ chức VKSND chỉ quy định chung về chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp chứ không quy định rõ thẩm quyền kiến nghị phòng ngừa nên VKSND cấp huyện qua kiểm sát hoạt động tư pháp phát hiện vi phạm trong hoạt động tư pháp, và nhất là công tác bổ trợ tư pháp mà do sơ hở thiếu sót trong hoạt động quản lý của cấp tỉnh nên có thể kiến nghị đến cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh đề nghị chỉ đạo khắc phục, phòng ngừa chung, và thực chất đã có đơn vị cấp huyện thực hiện kiến nghị đến đơn vị cấp sở và được chấp nhận, có văn bản chỉ đạo khắc phục, nhất là vi phạm của các Văn phòng Công chứng, Văn phòng Thừa phát lại.
Ý kiến thứ hai cho rằng, VKSND cấp huyện không có thẩm quyền kiến nghị phòng ngừa đối với các cơ quan quản lý cấp trên, việc kiến nghị các cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh phải do VKSND cấp tỉnh thực hiện. Theo quan điểm cá nhân tôi, trong khi chưa có hướng dẫn thực hiện thống nhất thẩm quyền kiến nghị phòng ngừa thì VKSND cấp huyện nên tập hợp những vi phạm của các cơ quan tư pháp, bổ trợ tư pháp báo cáo VKSND tỉnh, VKSND tỉnh sẽ tổng hợp vi phạm trong toàn tỉnh để kiến nghị phòng ngừa chung sẽ đảm bảo nguyên tắc thẩm quyền theo cấp hành chính và mang lại hiệu quả kiến nghị cao.
Về kiến nghị phòng ngừa trong thực hành quyền công tố và kiểm sát giải quyết án hình sự. Pháp luật về tổ chức Viện kiểm sát nhân dân chỉ đưa ra các kiến nghị phòng ngừa thông qua việc thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra, thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong thời hạn truy tố. Tuy nhiên, trong thực tiễn hiện nay, chúng ta đều đưa ra kiến nghị phòng ngừa ở 4 khâu: thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo tội phạm và đề nghị khởi tố; thực hành quyền công tố và điều tra; thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp chờ khởi tố; thực hành quyền công tố và kiểm sát việc xét xử các vụ án hình sự. Đồng thời, các hệ thống tiêu chuẩn, tiêu chí thống kê của ngành cũng yêu cầu đưa ra các khuyến nghị thống kê để phòng ngừa các giai đoạn trên.
Trong khi đó, Điều 13 và Điều 19 Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân không quy định thẩm quyền gửi yêu cầu ngăn chặn, Bộ luật tố tụng hình sự cũng không quy định thẩm quyền này. Như vậy, khi đưa ra khuyến nghị phòng ngừa, chúng tôi sẽ thống kê, khuyến nghị phòng ngừa thông qua các hoạt động kiểm soát thông tin, kiểm soát điều tra, truy tố hay trọng tài, hầu như tất cả các khâu từ log đơn vị 1, không thống nhất. Thực tế cho thấy, chỉ qua kiểm sát việc tiếp nhận, xử lý tố giác, tin báo về tội phạm và kiến nghị khởi tố, điều tra, truy tố, kiểm sát xét xử vụ án hình sự, cơ sở mới phát hiện ra những lỗ hổng, bất cập trong hoạt động quản lý và kiến nghị ngăn chặn vi phạm.
Cũng khó xác định đâu là lỗ hổng, thiếu sót trong hoạt động quản lý để đưa ra kiến nghị phòng ngừa. Hiện nay, nhiều đơn vị đưa ra khuyến cáo phòng ngừa chưa cho thấy có lỗ hổng hoặc kẽ hở trong hoạt động quản lý. Nhìn chung, nhiều đơn vị cấp huyện nhận thấy tình trạng ly hôn trên địa bàn huyện ngày càng gia tăng nên đã kiến nghị với Chủ tịch UBND huyện đề xuất các biện pháp hạn chế tình trạng ly hôn trên địa bàn. Theo ACC, để kiến nghị phòng ngừa cần xác định vi phạm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, từ đó xác định có lỗ hổng, kẽ hở trong hoạt động quản lý để đưa ra kiến nghị phòng ngừa. Ví dụ như: Phòng Tư pháp thiếu kiểm tra, giám sát để xảy ra vi phạm trong công tác công chứng, chứng thực của UBND cấp xã dẫn đến việc giải quyết vụ án dân sự tại Tòa án không đúng pháp luật; Sở Tài Nguyên và Môi trường thiếu kiểm tra, quản lý để Văn phòng đăng ký đất đai chậm cung cấp thông tin về đất đai theo yêu cầu của Tòa án dẫn đến vụ án bị kéo dài…
Về nội dung kiến nghị phòng ngừa, nhiều đơn vị hiện nay ban hành kiến nghị phòng ngừa thường yêu cầu các cơ quan được kiến nghị áp dụng các biện pháp theo chức năng nhiệm vụ chuyên môn của các cơ quan đó để phòng ngừa vi phạm như: Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, tổ chức tập huấn chuyên môn…..Theo quan điểm cá nhân của tôi thì, kiến nghị phòng ngừa cần chỉ ra các vi phạm, thiếu sót của cơ quan, tổ chức và đề nghị cơ quan quản lý chỉ đạo các cơ quan trực thuộc có biện pháp chấn chỉnh, khắc phục, không để xảy ra vi phạm như kiến nghị của Viện kiểm sát, còn biện pháp thực hiện thế nào là trách nhiệm của cơ quan bị kiến nghị. Tuy nhiên, nếu cấp ủy, chính quyền địa phương có yêu cầu, đề nghị thì chúng ta có thể tham mưu một số biện pháp để chỉ đạo thực hiện, nhưng không đi quá sâu vào chuyên môn của các cơ quan khác.
Về thẩm quyền đề nghị kháng nghị vụ án hình sự, dân sự, hành chính theo thủ tục giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án dân dân cấp huyện đã có hiệu lực pháp luật. Hiện nay có quan điểm cho rằng, thẩm quyền đề nghị Viện trưởng VKSND cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định về hình sự, dân sự, hành chính của Tòa án dân dân cấp huyện đã có hiệu lực pháp luật là của VKSND cấp tỉnh, VKSND cấp huyện không có thẩm quyền này, khi phát hiện vi phạm cần kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, VKSND cấp huyện báo cáo VKSND tỉnh để VKSND tỉnh xem xét, quyết định ban hành thông báo đề nghị Viện trưởng VKSND cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.
Có quan điểm cho rằng, tại Điều 327 Bộ luật Tố tụng dân sự theo quy định: “2. Trường hợp Tòa án, Viện kiểm sát hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân khác phát hiện có vi phạm pháp luật trong bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật thì phải thông báo bằng văn bản cho người có thẩm quyền kháng nghị quy định tại Điều 331 của Bộ luật này.”, Điều 374 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định: “1. Khi phát hiện vi phạm pháp luật trong bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật thì người bị kết án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thông báo bằng văn bản hoặc trình bày trực tiếp với người có thẩm quyền kháng nghị hoặc với Tòa án, Viện kiểm sát nơi gần nhất kèm theo chứng cứ, tài liệu, đồ vật (nếu có).” không quy định rõ cấp nào có thẩm quyền thông báo đề nghị kháng nghị giám đốc thẩm, hiện nay cũng chưa có quy chế, quy định nào của Ngành quy định việc đề nghị kháng nghị trên là thuộc thẩm quyền của VKSND cấp tỉnh.
Vì thế khi phát hiện vi phạm, VKSND cấp huyện có thể trực tiếp ban hành thông báo đề nghị Viện trưởng VKSND cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm đối với bản án, quyết định về hình sự, dân sự, hành chính của Tòa án nhân dân cùng cấp mà không cần phải thông qua VKSND cấp tỉnh. Tôi thống nhất với quan điểm thứ hai, tuy nhiên để đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất trong ngành, khi phát hiện bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm, VKSND cấp huyện báo cáo VKSND tỉnh để VKSND tỉnh xem xét, quyết định ban hành thông báo đề nghị Viện trưởng VKSND cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm.
Trường hợp VKSND cấp tỉnh không thống nhất với quan điểm đề nghị kháng nghị của VKSND cấp huyện thì VKSND cấp huyện có thể trực tiếp ban hành thông báo đề nghị Viện trưởng VKSND cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm./.
Nội dung bài viết:
Bình luận