1 Mô hình PPP là gì?
PPP (Public - Private Partner) là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Nhà đầu tư để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án. Với mô hình PPP, nhà nước sẽ đặt ra các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích cung cấp thông qua cơ chế thu phí dịch vụ. Đây là một hình thức hợp tác nhằm tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp các dịch vụ công có chất lượng, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân. Hiện nay, trên thế giới có 5 hình thức triển khai PPP phổ biến như sau:
(1) Mô hình nhượng quyền là hình thức trong đó cơ sở hạ tầng được xây dựng và sở hữu bởi nhà nước nhưng được dành (thường thông qua đấu giá) để tư nhân khai thác và vận hành.
(2) Mô hình DBFO (Design-Build-Finance-Operate) Design-Build-Finance-Operate, khu vực tư nhân sẽ xây dựng, tài trợ và vận hành dự án, nhưng nó vẫn thuộc sở hữu của chính phủ.
(3) Mô hình Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer) là hình thức trong đó công ty thực hiện dự án sẽ xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian rồi chuyển giao cho Nhà nước.
(4) Mô hình BTO (Build-Transfer-Operate) là mô hình sau khi xây dựng xong là chuyển giao ngay cho nhà nước, nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền vận hành công trình.
(5) Mô hình Build - Own - Operate BOO (Build - Own - Operate) là hình thức mà công ty chủ trì thực hiện dự án sẽ xây dựng, sở hữu và vận hành công trình.
2 Kinh nghiệm quốc tế
Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18, những cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu những năm 1980 và nó đóng vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.
2.1 Anh
Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ 20, Vương quốc Anh đã có những bước đầu tiên hướng tới việc hình thành cơ chế PPP đối với các dự án cung cấp dịch vụ công và từ những năm 80 cơ chế này đã được áp dụng rộng rãi. Theo đó, xuất phát từ yêu cầu cải cách, hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời nâng cao hiệu quả mua sắm dịch vụ công và tăng năng lực cạnh tranh trong lĩnh vực này. Ngoài ra, dự án PPP giúp loại bỏ tình trạng “lột trần” ở cả khu vực công và khu vực tư nhân trong quá trình thực hiện dự án, do đó cải thiện tính minh bạch của chi phí tiện ích. PPP ở Anh được hiểu một cách rất đơn giản và hiệu quả như sau: khu vực công chỉ trả tiền nếu các yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trên cơ sở hàng năm. Cũng theo Bộ Tài chính Anh, PPP chiếm 11% tổng đầu tư công tại Vương quốc Anh; Môi trường và giao thông là hai lĩnh vực PPP được áp dụng rộng rãi nhất ở Anh hiện nay. Đến nay, tại Vương quốc Anh, 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với số vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang được triển khai. Ở Anh, có một cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan có thể tìm cách đảm bảo tài trợ cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Chính vì điều này, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian thực hiện trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian thực hiện tối thiểu 15-20 năm. Vì vậy, Vương quốc Anh đã thành lập liên minh các ngân hàng cứu nguy, thu hút nhiều ngân hàng tham gia vào các dự án dài hạn. Đây là những kinh nghiệm mà Việt Nam nên tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP.
2.2 Nhật Bản
Không chính phủ nào có thể lo tất cả các khoản đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể vì đây là lĩnh vực hiệu quả kinh tế thấp và nhiều lĩnh vực có rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của Đại học Keio (Nhật Bản), đây chính là lý do mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á đang phát triển nhanh chóng và nhu cầu về dịch vụ công, cơ sở hạ tầng ở hạ tầng rất lớn. Nhật Bản là một trong những quốc gia phát triển mạnh mẽ nhất mô hình này tại Châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương thức vốn chủ sở hữu và các dự án mà Nhà nước không được tham gia trực tiếp. Cụ thể là các dự án phát điện, phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng biển, cấp thoát nước và tiện ích. Hiệu quả mà mô hình này mang lại là giảm chi phí, giảm thiểu rủi ro và tạo môi trường cạnh tranh cao.
2.3 Các nước đang phát triển khác
Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP đã phổ biến từ đầu những năm 1990, đặc biệt là ở Mỹ Latinh. Theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009) đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP tại các nước đang phát triển với tổng vốn đầu tư cam kết là 1,515 tỷ USD. . Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Tổng mức đầu tư nói trên chỉ tương đương 1% GDP của các nước đang phát triển trong hơn hai thập kỷ qua. Với đầu tư cơ sở hạ tầng khoảng 5-6% GDP, đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm tốn. Xét theo vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong hơn 20 năm qua. Vào thời kỳ đỉnh cao, lĩnh vực này chiếm 80% vốn được sử dụng. Ngày nay, các quốc gia này vẫn thống trị thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này chưa đạt được nhiều tiến triển.
Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai lĩnh vực tiêu biểu nhất. Tỷ trọng của ngành vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn nhiều so với hai ngành trên. Nếu loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức Xây dựng-Sở hữu-Kinh doanh (BOO) chiếm hơn một nửa, còn lại là các dự án Xây dựng-Kinh doanh-Chuyển giao (BOT), mô hình nhượng quyền hoặc cho thuê không phổ biến, chủ yếu do hạn chế trong căn cứ pháp lý và khả năng xử phạt của cơ quan nhà nước. Mô hình
3 PPP tại Việt Nam
Tại Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009, có 32 dự án được triển khai theo mô hình PPP với tổng vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD. Cũng như các quốc gia khác, mô hình BOT và BOO chiếm đa số. Hai ngành tiêu biểu nhất là điện lực và viễn thông. Ngoài ra, còn có nhiều dự án hợp tác công tư khác được triển khai từ những năm 1990 như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, Điện lực Phú Mỹ và nhiều nhà máy điện... phương pháp BOO. Về hình thức BOT, có tổng số 26 dự án với tổng vốn đầu tư là 128 nghìn tỷ đồng. Riêng năm 2010, theo thống kê của Cục Đầu tư nước ngoài, tổng số dự án có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài được cấp mới là 969 dự án, trong đó có 6 dự án theo hình thức BOT, BT, BTO, chiếm 1% tổng số dự án cấp mới. dự án. . Nhưng số dự án được cấp mới chiếm 55% số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm số lượng lớn nhất trong các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới đầu tư theo hình thức này. BOT, BT, BTO là bước phát triển tốt. Về hình thức 100% vốn nước ngoài, chỉ chiếm 8% tổng số dự án, số dự án được cấp mới chỉ 799 trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 (tính đến 21/12/2010). liên doanh chỉ chiếm 7% tổng số dự án đăng ký mới, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác đầu tư lần lượt chiếm 4% và 1% tổng số dự án đăng ký mới. Chúng tôi thấy hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang đi đúng hướng. Như vậy, dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có những bước tiến so với các hình thức đầu tư khác.
Đặc biệt sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được công bố và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/01/2011. Quyết định này đã thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài quan tâm đến mô hình PPP . Mới đây hơn, Văn bản số 1482/TTg-KTN ngày 9/9/2008 của Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Tập đoàn Bitexco lập dự án đầu tư đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết - với tổng kinh phí lên tới 14.355 tỷ đồng, thời gian thi công 36 tháng theo mô hình PPP. Đây cũng là công trình trọng điểm trong mạng lưới đường ô tô Bắc Nam, có tổng chiều dài 100 km. Thiết kế của đường cao tốc này là loại A, vận tốc thiết kế 120 km/h, mặt cắt đường 33m gồm 6 làn xe, giai đoạn đầu tư 1 quy mô 4 làn xe. Tóm lại, theo thống kê, mô hình PPP mặc dù đã phổ biến ở Việt Nam dưới hình thức chủ yếu là BOO và BOT nhưng khi triển khai vẫn còn quá khiêm tốn và cần một số điều kiện khác. Hơn hết là vấn đề pháp lý của nhà nước ta có hấp dẫn các nhà đầu tư trong và ngoài nước hay không? Vì vậy, chúng ta phải đưa ra những biện pháp cải thiện để có thể sử dụng tốt nguồn vốn của các nhà đầu tư trong và ngoài nước một cách hiệu quả, có lợi cho cả hai bên. Nên chọn thí điểm 4PPP nhỏ để hạn chế rủi ro
Nhật Bản mặc dù là một quốc gia phát triển nhưng lại không được xếp hạng cao về triển khai các dự án PPP, điều này cho thấy mức độ phức tạp của các dự án PPP. Theo các chuyên gia kinh tế, cần thay đổi hoàn toàn khái niệm về PPP, phân biệt rõ với hình thức đầu tư công trước đây. Khó khăn lớn nhất đối với các dự án PPP là vấn đề chia sẻ rủi ro, điều mà dự án đầu tư công trước đây chưa tính đến. Thực tế cho đến nay, TP. TP.HCM chưa có dự án PPP nào thực chất là đòn bẩy để tìm điểm bứt phá. Ở giai đoạn chuẩn bị, 20 dự án hiện tại cũng đang bế tắc. Dự án đường sắt đô thị số 4 TP.HCM. HCM có tổng vốn đầu tư 2 tỷ USD, nhà đầu tư cho rằng phải bỏ ra 70% vốn vì dự án quá lớn, trong khi doanh thu bán vé tàu không quyết được. Đối tác nước ngoài đề nghị Nhà nước bảo lãnh 50% trong số 70% vốn tư nhân cung cấp. Tương tự, Tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) cũng cho biết, các dự án chống thất thoát nước theo hình thức PPP của doanh nghiệp rất khó triển khai, bởi sản xuất là giá nước, mà giá nước thì doanh nghiệp không được quyền quyết định. Cơ chế chia sẻ lợi ích cho nhà đầu tư cũng vướng mắc. Theo ông Yuichiro Robert Yoi - chuyên gia của JBIC, điều quan trọng nhất trong quá trình triển khai mô hình PPP là phân bổ hợp lý rủi ro giữa các bên tham gia. Trong khi có những rủi ro mà tư nhân có thể quản lý tốt hơn, nhà nước không thể phó thác hết rủi ro cho tư nhân, có những rủi ro mà nhà nước có thể gánh vác để tránh tăng chi phí. Ví dụ, đối với rủi ro ở giai đoạn hoàn thiện, các chuyên gia của JBIC cho rằng đây là rủi ro quan trọng nhất, các bên cần cẩn trọng. Nói cách khác, các nhà thầu, đặc biệt là tổng thầu EPC có thể bị chậm so với thời gian cam kết. Do đó, cần phải tính đến các biện pháp xử lý trong trường hợp doanh nhân chậm trễ. Nếu bên nhận thầu là bên nhận thầu thì đương nhiên bên nhận thầu phải chịu trách nhiệm. Nếu vì những lý do bất khả kháng như thiên tai… thì công ty bảo hiểm phải chịu trách nhiệm với điều kiện công trình đó phải được bảo hiểm. Đối với các lý do khác, dự án được sử dụng vốn dự phòng hoặc cam kết bổ sung vốn. Ông Ben Darche - Chuyên gia tư vấn quốc tế về PPP - cho biết: Kinh nghiệm triển khai PPP từ nhiều nước trên thế giới cho thấy, sự thiếu đồng bộ của pháp luật, thiếu các văn bản hướng dẫn đầy đủ là những yếu tố góp phần làm cho các dự án PPP thất bại. Đặc biệt lưu ý các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định cụ thể về cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện dự án PPP. Ngoài ra, điều kiện tiên quyết để huy động nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP là khả năng thu lợi nhuận từ dự án. Tuy nhiên, một số doanh nghiệp vẫn còn lo ngại về bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn 30-70 trong một dự án PPP. Kinh nghiệm triển khai các dự án PPP trong ngành điện của Thái Lan cũng cho thấy có 10 rủi ro cơ bản có thể phát sinh như: về phía nhà đầu tư, hoàn thành công việc, vận hành và bảo dưỡng, cung cấp nhiên liệu, dữ liệu, hỗ trợ. Yuichiro Robert Yoi, chuyên gia của JBIC cho biết: cơ sở hạ tầng, thiên tai, chính trị, thị trường tài chính, tiêu thụ sản phẩm, môi trường và xã hội. Trong đó, rủi ro được xếp vào mức độ cao, dễ xảy ra nhất là rủi ro trong quá trình hoàn thành công trình, giải ngân vốn vay của chủ đầu tư, tiêu thụ số tiền thu được…
Có những rủi ro được xếp vào loại thấp, hiếm khi xảy ra nhưng không có nghĩa là không xảy ra. Ví dụ, trong giai đoạn vận hành và bảo trì, liệu công ty thực hiện dự án có thuê được người quản lý có năng lực hay không. Ở khâu cung ứng sản phẩm, khi thị trường có biến động về giá thì ai sẽ chịu trách nhiệm? …
Theo các chuyên gia quốc tế, trước hết Việt Nam nên chọn các dự án nhỏ, đơn giản để thí điểm PPP; Thành công ở những dự án nhỏ, tạo được niềm tin cho nhà đầu tư thì việc triển khai những dự án lớn sẽ dễ dàng hơn. Đặc biệt, cần tránh tình trạng công khai, thông tin ồ ạt về các dự án lớn kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP, khi dự án chưa thực sự có bước tiến triển, nhất là khi chưa có sự đồng thuận, đồng thuận giữa các bên. 5Một số giải pháp khác
Mô hình PPP đầu tư nâng cao chất lượng dịch vụ công được xem là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong thời điểm này. Tuy nhiên, không nên xem đây là “cây đậu thần” và để mô hình này thực sự toàn diện, mang lại lợi ích thì cần có những cách tiếp cận PPP phù hợp để đạt được kết quả như mong muốn. kết quả cơ sở hạ tầng tốt hơn và giá trị đồng tiền tốt hơn so với khu vực công truyền thống. mua hàng. Cần có một số biện pháp đồng bộ khi áp dụng hình thức PPP tại Việt Nam để đạt hiệu quả:
Thứ nhất, tạo khung pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, luật CET/PPP và khung quy định các lĩnh vực rõ ràng. Để đảm bảo thành công của mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển hạ tầng nói riêng, cần bám sát hai yếu tố cơ bản sau: “hiệu lực hợp đồng” để gia tăng giá trị vốn đầu tư và “môi trường thuận lợi” đối với công tác quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của yếu tố môi trường là khuôn khổ thể chế, pháp lý đầy đủ, ổn định. Điều này sẽ giúp giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch của mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn. Thứ hai, trong bối cảnh Việt Nam đang thiếu vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng như hiện nay, các nhà đầu tư tư nhân nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư có sự tham gia của nhà đầu tư tư nhân. Các nhà tài trợ cho các dự án như BOT, BOO với tư cách là người mẫu chỉ mang lại kinh nghiệm của họ. và khả năng quản lý như thiết kế-xây dựng hoặc vận hành-bảo trì. Thứ ba, nhà đầu tư nước ngoài có tiềm lực vốn cao có thể làm một mình hoặc kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia theo hình thức đối tác công tư. Đặc biệt đối với các nhà đầu tư tư nhân trong nước, nên hợp nhất nhiều công ty dưới hình thức cổ phần để khắc phục hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro đầu tư. Thứ tư, do các dự án hạ tầng chịu tác động của nhiều chính sách cũng như hoàn cảnh xã hội nên các điều khoản hợp đồng cần linh hoạt và có khả năng điều chỉnh để tránh gây thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền. . Thứ năm, có sự hỗ trợ chính trị từ cấp cao nhất và quản trị tốt, đảm bảo rằng chính phủ sẽ tôn trọng các cam kết của mình dưới hình thức PPP. Hợp đồng ký kết giữa nhà nước và nhà đầu tư phải rõ ràng, minh bạch, là điều kiện tiên quyết để nhà nước bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư và là cơ sở để nhà nước sử dụng hiệu quả nhất tính năng động và cạnh tranh của thị trường . khu vực tư nhân, giúp giảm chi phí cơ sở hạ tầng cho toàn xã hội.
Nội dung bài viết:
Bình luận