Phân công, phối hợp và kiểm soát giữa cơ quan lập pháp và hành pháp

1. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1946 

 Theo  Hiến pháp  1946, Nghị viện nhân dân là cơ quan  quyền lực cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của đất nước. Các cơ quan tư pháp bao gồm Tòa án tối cao, Tòa phúc thẩm, Tòa án  cấp hai và cấp một; thẩm phán do chính phủ bổ nhiệm. Các nhà soạn thảo hiến pháp 1946  nhận thấy  hành pháp là một trong những nhánh quyền lực quan trọng và có mối quan hệ mật thiết với hai nhánh quyền lực còn lại. Thủ tướng Bộ Tư pháp  nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa Vũ Đình Hòe  viết: “Mọi quyền lực về nguyên tắc phải tập trung vào tay cơ quan đại diện tối cao là Nghị viện nhân dân, nhưng cơ cấu là mấu chốt để thực hiện. Một chính phủ với  bộ máy vừa hành chính vừa chuyên nghiệp”. Nhiệm kỳ của Tổng thống là 5 năm - dài hơn  nhiệm kỳ 3 năm của Quốc hội. Thủ tướng là người đứng đầu và điều hành Nội các, chịu trách nhiệm trước Nghị viện về đường lối chính trị của Nội các.  Hiến pháp năm 1946 đã nêu rõ hai vấn đề cơ bản: thứ nhất, Hiến pháp bảo đảm sự độc lập của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; thứ hai, khẳng định về nguyên tắc Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân đều là  cơ quan  quyền lực nhà nước tối cao, mỗi bên nắm giữ một phần quyền lực nhà nước. Các quy định này thể hiện rất rõ sự phân công, phân công  giữa các cơ quan  quyền lực nhà nước cao nhất, thể hiện quyền lực của nhân dân là tối cao, quyền lực nhà nước bắt nguồn từ chính quyền của nhân dân.  Giữa lập pháp và hành pháp có sự phối hợp để cùng thực hiện các chức năng của Nhà nước. Biểu hiện của nó là cơ quan lập pháp có quyền thành lập và giám sát hoạt động của cơ quan hành pháp; hành pháp có quyền trình dự án luật để lập pháp biểu quyết thông qua; có sự chung nhân viên vì thành viên của Chính phủ phải là thành viên của Nghị viện.  Về kiểm soát giữa lập pháp với hành pháp, lập pháp kiểm soát hành pháp thể hiện ở chỗ: tham gia thành lập cơ quan hành pháp qua việc bầu Chủ tịch nước, phê chuẩn sự lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và sự lựa chọn Bộ trưởng của Thủ tướng; biểu quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình; chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài. Nghị viện có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ; chất vấn các thành viên của Chính phủ; quyết định thành lập tòa án đặc biệt để truy tố và xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các khi phạm tội phản quốc; lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết vấn đề tín nhiệm Thủ tướng và Nội các. Hành pháp kiểm soát lại lập pháp thể hiện ở chỗ: Chủ tịch nước có quyền ban hành sắc lệnh có giá trị gần như luật; yêu cầu Nghị viện thảo luận lại dự luật mà Nghị viện đã thông qua; đưa vấn đề tín nhiệm Nội các ra Nghị viện thảo luận lại trong thời hạn 24 giờ… Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản quốc. Chính phủ có quyền bắt giữ đại biểu quốc hội khi họ phạm tội theo quy định của pháp luật, nhưng phải thông báo cho Ủy ban thường vụ chậm nhất là  24 giờ. Một vài bình luận: 

 Thứ nhất, quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp 1946 được hình thành trên cơ sở yêu cầu phải có một chính phủ mạnh để đối phó với một quốc hội đa đảng và giải quyết hiệu quả nhiều vấn đề phức tạp mang tính phức tạp của đất nước. Đánh giá về chính phủ này, Chủ tịch Hồ Chí Minh nói “Chính phủ này là một chính phủ chú trọng thực chất và sẽ ra sức tranh thủ quyền độc lập, thống nhất lãnh thổ để xây dựng một Nhà nước Việt Nam mới”. Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp  1946 được xây dựng trên cơ sở vận dụng sáng tạo những nguyên tắc cơ bản của học thuyết phân quyền vào tình hình thực tế  nước ta lúc bấy giờ,  hình thành cơ chế kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp. hành pháp, và sự ra đời của hệ thống hành pháp hai đầu - tổng thống và thủ tướng  nắm quyền hành pháp, chia sẻ quyền hành pháp. Bản chất của phân quyền không  gì khác hơn  là sự phân công và phối hợp để đạt được sự kiểm soát; dùng quyền lực để kiểm soát quyền lực;  mục tiêu không để quyền lực đi đến  lạm quyền. Thứ ba, Hiến pháp  1946 không chỉ phân định rõ  chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan mà còn đặt ra vấn đề về kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp. Tuy có  kiềm chế nhưng không đối trọng quyết liệt mà khá ôn hòa. Cụ thể: Nội các có thể bị Nghị viện không tin tưởng tập thể hoặc cá nhân, nhưng không phải là cách khác. Nói cách khác, chính phủ không có quyền giải tán Quốc hội. Nghị viện không bị giải tán cho đến khi chính Nghị viện tuyên bố  giải tán. Quy định này bảo đảm  quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân. Trong trường hợp không tín nhiệm Nội các, Tổng thống có quyền yêu cầu sửa đổi, tuy nhiên, nếu Nghị viện  tiếp tục bỏ phiếu với tỷ lệ như ban đầu, Nội các đương nhiên  bị lật đổ. Tổng thống có quyền phủ quyết, nhưng không phải là quyền phủ quyết tuyệt đối, vì nó chỉ cần được một nửa số thành viên thông qua, sau đó dự luật cần được công bố. Như vậy, trong mọi trường hợp, mặc dù Tổng thống có quyền hạn chế các quyết định của Nghị viện, nhưng quyết định cuối cùng luôn thuộc về Nghị viện. Thứ tư, thông qua cơ chế phân quyền, Hiến pháp  1946 đã thể hiện đúng bản chất của cơ quan lập pháp và hành pháp. Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền quyết định những vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia và ban hành những đạo luật có tác động đến lợi ích chung của toàn xã hội. Thiết chế Nghị viện nhân dân thể hiện một hình thức chính trị cộng hoà dân chủ mới  lần đầu tiên được xác lập ở một  nước phong kiến ​​nửa thuộc địa. Tính chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội phù hợp với tình hình thực tế ở Việt Nam sau Tổng tuyển cử năm 1946, với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong một nền dân chủ nhân dân.  Chính phủ theo Hiến pháp  1946 là một chính phủ mạnh và có trách nhiệm, độc lập với Nghị viện và có khả năng quay trở lại  chế độ nghị viện. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động của chính phủ. Chức năng Nguyên thủ quốc gia tham gia chức năng hành pháp và Tổng thống trên thực tế nắm quyền hành pháp. Chính phủ thực chất là cơ quan hành chính cao nhất của đất nước. Cũng như một số nước khác, trong mỗi nghị định của Chính phủ, ngoài chữ ký của Chủ tịch nước còn phải có chữ ký  của một thứ trưởng giúp việc, và chính người trực tiếp ký  phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện về hậu quả pháp lý. hậu quả của tài liệu này [1].

 Chính phủ phải từ chức nếu bị Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm. Đây là trách nhiệm chính trị, không phải  trách nhiệm pháp lý. Chính những quy định về chế độ trách nhiệm giải trình này là cơ sở để tạo nên một chính phủ mạnh mẽ, dũng cảm và quyết đoán. 

 2. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm tra giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp  1959 

 Theo quy định của Hiến pháp  1959, quyền hạn của Quốc hội  được thể chế hóa cụ thể hơn và quyền hạn của Quốc hội được tăng cường hơn nhiều so với quyền hạn của Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp  1946: quyền lập hiến và quyền lập pháp. quyền lực thuộc về Quốc hội, phạm vi quyền lập pháp cũng được mở rộng; Quốc hội có quyền kiểm soát việc áp dụng Hiến pháp, làm luật, quyết định về chiến tranh và hòa bình, ân xá, v.v. Trong trường hợp có chiến tranh hoặc các trường hợp đặc biệt khác, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ của Chủ tịch nước và áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo đảm  hoạt động của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội.  Nguyên thủ quốc gia  tách biệt với hành pháp. Tổng thống không có quyền phủ quyết, chỉ có quyền ban hành luật về mặt hình thức. Quyền hạn của Chủ tịch nước đã giảm đi đáng kể, chỉ còn là đại diện cho Nhà nước, không còn chỉ đạo hoạt động của Chính phủ. Hoạt động của Tổng thống chủ yếu hướng tới chức năng hành pháp, tượng trưng cho sự ổn định và thống nhất của quốc gia. Vai trò quan trọng nhất của nguyên thủ quốc gia lúc bấy giờ là điều phối  ba nhánh quyền lực, trong khi với Hiến pháp 1946, chủ tịch nước không chỉ nắm một nhánh quyền lực, điều phối  các nhánh quyền lực mà còn kiểm soát cả ba nhánh. kiểm soát hoạt động của các nhánh quyền lực.  Hội đồng quản trị được xác định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và  cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (Điều 71). 

Với tư cách là cơ quan chấp hành của Quốc hội, tính chất hành chính của Hội đồng Chính phủ mờ nhạt  so với Hiến pháp  1946. Hội đồng Chính phủ có sự thay đổi  lớn về  tổ chức, giảm bớt chức năng, quyền hạn. So với quyền lập pháp, Hội đồng Chính phủ đã trở thành một thiết chế yếu hơn nhiều. Hiến pháp  1959 không đặt ra câu hỏi về quyền kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Vị trí, vai trò của Quốc hội được tăng cường. Quốc hội thực chất là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Không một cơ quan, bộ phận chức năng nào trong bộ máy nhà nước có quyền kiểm soát hoạt động của Quốc hội. Hiến pháp  1959 đã đặt vấn đề kiểm soát lập pháp đối với hành pháp bằng quy định: Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác của mình trước Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Commission Permanent de l' National). Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ không bị Quốc hội lật đổ thông qua cơ chế kiểm duyệt mà là cơ chế  bãi miễn mọi thành viên của chính phủ vì các nhà soạn thảo thời kỳ này cho rằng “giải tán chính phủ sẽ dẫn đến  khủng hoảng chính trị. những rối loạn chưa được giải quyết, sự  bế tắc của quyền lực dẫn đến sự thống nhất của quyền lực không được bảo đảm”[2].

 Một vài bình luận: 

 Thứ nhất, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp  1959 được xây dựng trên nguyên tắc tập trung xã hội chủ nghĩa. Chỉ có Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân nắm toàn bộ quyền lực nhà nước và là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao. Các cơ quan cấp cao khác của nhà nước chỉ là cơ quan hành chính, tư pháp của cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước  nên đều do Quốc hội trực tiếp hoặc gián tiếp lập ra, bãi nhiệm và đều nhận quyền hạn từ Quốc hội  và  phải báo cáo trước Quốc hội. làm việc và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Thứ hai, do sự phân chia quyền hạn không rõ ràng nên tính độc lập của Hội đồng quản trị bị hạn chế. Quốc hội rất được tôn trọng và có  nhiều quyền lực vì Hiến pháp do chính Quốc hội làm ra. Hội đồng Chính phủ chỉ là cơ quan hành chính tối cao  của Quốc hội, thụ động và phụ thuộc vào Quốc hội. Thứ ba, do  bộ máy nhà nước được tổ chức theo mô hình tập trung, Hiến pháp đã nhấn mạnh vai trò của Quốc hội nên sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp yếu hơn nhiều so với Hiến pháp  1946. Sự kiểm soát của Quốc hội trên Chính phủ, Chính phủ không thể kiểm soát Quốc hội. Đại biểu Quốc hội chỉ được bắt tạm giam, khởi tố khi được sự đồng ý của Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội khi Quốc hội không họp. Thứ tư, Hiến pháp  1959 chưa thể hiện được tính chất thiết yếu của quyền lập pháp và quyền hành pháp: Quốc hội không thể đại diện cho một thiết chế  do Quốc hội kiểm soát toàn bộ quyền làm hiến pháp và luật; Các đạo luật của Quốc hội không chịu sự xem xét của Tổng thống. Hội đồng Chính phủ đã được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội và tính chất hành chính của nó đã bị lu mờ. Hội đồng Chính phủ không còn nhiều nhiệm vụ và quyền hạn như chính phủ trong Hiến pháp  1946. Cơ chế tín nhiệm chính phủ không còn được áp dụng. Do đó, Hiến pháp  1959 không thể hiện tính quyết đoán và  chịu trách nhiệm của Chính phủ.  

3. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm tra giữa các cơ quan của Nhà nước trong việc thực hiện quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 1980 

 Theo  Hiến pháp năm 1980, Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước tối cao, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và quyền lập pháp. Quốc hội bầu  Hội đồng Bộ trưởng; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát mọi hoạt động của nhà nước. Ngoài ra, Quốc hội còn có thể quy định  những nhiệm vụ, quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết. Có thể nói, Hiến pháp  1980 là đỉnh cao của nguyên tắc tập trung xã hội chủ nghĩa, là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc hội. Đây chính là điều  làm cho mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp  1980 trở nên mơ hồ, khó phân định. Mối quan hệ giữa Hội đồng Bộ trưởng và Quốc hội là quan hệ một chiều. Hội đồng Bộ trưởng không có quyền kiểm soát Quốc hội mà chỉ có Quốc hội mới có quyền kiểm soát Hội đồng Bộ trưởng vì nguyên tắc tập quyền đã phủ nhận sự bình đẳng quyền hạn và hạn chế sự cân bằng lẫn nhau giữa cơ quan lập pháp và cơ quan lập pháp. điều hành. Hiến pháp  1980 chỉ đặt vấn đề kiểm soát lập pháp đối với hành pháp thông qua các hình thức sau: Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Đại biểu Quốc hội chất vấn và yêu cầu thành viên  Hội đồng bộ trưởng  trình bày hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết. Quốc hội có quyền miễn nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng... Đối với Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng chỉ có quyền công bố các văn bản  hướng dẫn thi hành luật. việc thực hiện luật công bố các văn bản của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước; có quyền trình dự án luật,  pháp lệnh và các dự án luật khác, lập dự thảo kế hoạch nhà nước và dự toán ngân sách nhà nước... Hội đồng Bộ trưởng không thể kiểm soát và đối trọng với Quốc hội. Ngoài ra, Hiến pháp  1980 áp dụng cơ chế bãi nhiệm tương tự như Hiến pháp  1959. Mọi quyết định của Hội đồng Bộ trưởng đều được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số, vai trò  cá nhân của Chủ tịch Hội đồng. Bộ trưởng, bộ trưởng rất yếu kém, thể hiện tư tưởng làm chủ tập thể đã in sâu vào tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hội đồng Bộ trưởng gắn liền với Quốc hội và việc điều hành  của Hội đồng Bộ trưởng khá mờ nhạt. Một vài bình luận: 

 Thứ nhất, do chịu sự chi phối mạnh mẽ của Hiến pháp xã hội chủ nghĩa nên xét về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp  1980 là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước vào tay Quốc hội. Trong  quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương, Quốc hội có ưu thế gần như tuyệt đối, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám sát, phản biện hoạt động của các cơ quan khác mà không được chống đối. Tư tưởng về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa lập pháp và hành pháp là yếu nhất so với hai bản hiến pháp trước. Sự thiếu độc lập giữa các chức năng dẫn đến  bộ máy nhà nước hoạt động kém hiệu quả và dẫn đến hiện tượng các cơ quan không chịu trách nhiệm giải trình hoặc  khó  phối hợp công tác giữa các cơ quan cấp nước. Có thể nói, với bản Hiến pháp này, tư tưởng phân quyền và cốt lõi hợp lý của nó gần như bị phủ nhận hoàn toàn. Thứ hai, mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp  1980 rất khó phân định; có sự chồng chéo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan. Quốc hội bao che, bao che, can thiệp vào  việc điều hành của Hội đồng Bộ trưởng. Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp nghiêng  về phía Quốc hội. Hành pháp chỉ được quan niệm là một bộ phận của hành pháp hoạt động dưới sự chỉ đạo của  lập pháp. Cơ quan hành pháp hầu như không  kiểm soát được cơ quan lập pháp. Các phương thức  Hiến pháp  1980 trao cho Quốc hội quyền kiểm soát tối cao đối với Hội đồng Bộ trưởng còn khá chung chung, không rõ ràng và không  khả thi. Thứ ba, Hiến pháp  1980 cũng không mô tả được bản chất thiết yếu của các thể chế nhà nước khác nhau. Với  mô hình Quốc hội  toàn quyền, không  chủ thể nào có quyền yêu cầu Quốc hội xem xét lại các quyết định của mình. Hội đồng Bộ trưởng không còn toàn quyền kể cả trong lĩnh vực quản lý nhà nước. Vì vậy, nó cũng không thể là một cơ quan hành pháp mạnh mẽ và quyết đoán. Hơn nữa, với tinh thần làm chủ tập thể, vai trò của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng hoàn toàn mờ nhạt. Hiến pháp năm 1980 không quy định quyền hạn cụ thể của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng. Vì vậy, chức danh này không được coi là một thiết chế độc lập có quyền lực  như Người đứng đầu Chính phủ trong Hiến pháp  1946. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng được coi là một trụ sở của Hội đồng, là người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng. Chỉ đạo và điều phối các hoạt động và quyền hạn của Hội đồng cũng thuộc thẩm quyền  của Hội đồng. Hiến pháp  1980 cũng không quy định cơ chế tín nhiệm đối với Chính phủ nên không  phát huy được tinh thần trách nhiệm của các thành viên Hội đồng Bộ trưởng, cũng như không tạo điều kiện để Quốc hội chủ động hơn trong việc giải quyết. thành viên Hội đồng Bộ trưởng Thành viên Hội đồng Bộ trưởng.  

4. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp và quyền hành pháp trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) 

 Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp, Điều 2 Hiến pháp 1992 sửa đổi quy định quyền lực của Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan của Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, lập pháp và tư pháp. Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của ba loại quyền lực nhà nước theo tư tưởng phân quyền là hợp hiến; do đó thừa nhận sự tồn tại của ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong nhà nước.  Hiến pháp  1992 có sự phân chia quyền lực giữa Quốc hội - Lập pháp và Chính phủ - Hành pháp rõ ràng hơn nhiều so với Hiến pháp  1980. Hiến pháp 1992 có sự phân chia quyền lực tối cao. sức mạnh của nhà nước. Chính phủ được quy định là cơ quan  hành pháp của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của đất nước nên chính phủ không còn được coi là một bộ phận của Quốc hội. Tuy Chính phủ  vẫn là cơ quan nhánh của Quốc hội nhưng Quốc hội không tiếp quản công việc quản lý của Chính phủ. Việc quy định chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính tối cao  có ý nghĩa quan trọng trong việc khẳng định tính độc lập tương đối của chính phủ. Chức năng của chính phủ là quản lý nhà nước. Công việc này diễn ra hàng ngày, hàng giờ nên đòi hỏi phải có những quyết định nhanh chóng, đúng lúc, kịp  thời và cần có sự tập trung, thống nhất trong quá trình quản lý. Hiến pháp năm 1992 đã ghi nhận  việc cưỡi ngựa  hoàn toàn khác  với cầm cương  và  dần thay thế cơ chế ràng buộc của Hội đồng Bộ trưởng trong Hiến pháp năm 1980 bằng cơ chế  yên ngựa cho Chính phủ.  Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Chính phủ phải chấp hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH. Chính phủ trực tiếp hoặc chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa và hướng dẫn việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH…Hoạt động của Chính phủ cũng tác động trở lại với Quốc hội như: Chính phủ có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội, UBTVQH; Thủ tướng Chính phủ có quyền tham dự các kỳ họp của Quốc hội… Hiến pháp năm 1992 không quy định Quốc hội có quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ, quyền hạn ngoài Hiến pháp. Hiến pháp cũng ngăn ngừa sự lạm quyền của UBTVQH bằng quy định UBTVQH chỉ được quyền ban hành các pháp lệnh nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh do Quốc hội quyết định.  Về sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp: Hiến pháp năm 1992 quy định lập pháp kiểm soát hành pháp thông qua các hình thức: Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Thủ tướng Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ; Quốc hội có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm Thủ tướng Chính phủ; phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; đình chỉ thực hiện, bãi bỏ văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nếu các văn bản đó trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội... Từ năm 2001, Quốc hội được bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn, trong đó có người đứng đầu và các thành viên khác của Chính phủ. Cá nhân được Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm  không vượt quá (đạt không quá 50% số phiếu tín nhiệm) sẽ bị  miễn nhiệm, cách chức, cách chức theo quy định. Với quy định này, Quốc hội chủ động hơn trong việc xử lý các thành viên  Chính phủ khi hoạt động của họ không đáp ứng yêu cầu và  tăng cường trách nhiệm giải trình của các thành viên Chính phủ.  Hiến pháp  1992 không đặt ra câu hỏi về quyền kiểm soát của cơ quan hành pháp đối với cơ quan lập pháp. Chính phủ không có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội, cũng không có quyền yêu cầu xem xét lại các quyết định của Quốc hội. Do vẫn  chịu sự chi phối của nguyên tắc tập quyền nên Hiến pháp  1992 quy định rất hạn chế việc kiểm soát quyền lực của Nhà nước, cụ thể là kiểm soát  hoạt động của Quốc hội.

 Một vài bình luận: 

 Thứ nhất, cơ chế phân định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan trong Hiến pháp  1992 đã được thể hiện tương đối rõ ràng. Quốc hội thực hiện chức năng  lập pháp; Quyền hành pháp - ở một mức độ nào đó -  thuộc về chính phủ. Tuy nhiên, cho đến  khi Hiến pháp  2013 ra đời, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chưa được trao  độc lập và bình đẳng cho  ba cơ quan khác nhau; Chỉ có Quốc hội  nắm quyền lập pháp,  quyền hành pháp và tư pháp  được thực hiện với sự phối hợp giữa các cơ quan của Nhà nước. Việc phân chia quyền hạn cũng chưa được thực hiện đầy đủ. Hiến pháp không quy định rõ cơ quan nào  thực hiện quyền hành pháp, cơ quan nào thực hiện quyền tư pháp nên có sự không rõ ràng giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền hạn của mình. Thứ hai, với việc vận dụng những cốt lõi hợp lý của học thuyết phân quyền nhằm xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo cơ chế phân bổ và phối hợp quyền lực, Hiến pháp  1992  có những quy định  thể hiện tính độc lập và dám chịu trách nhiệm của nhà nước. Ngoài việc khẳng định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của đất nước (chứ không phải  Quốc hội), Hiến pháp quy định về sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ là  Thủ tướng Chính phủ. Việc quy định rõ ràng quyền hạn của Thủ tướng  trong Hiến pháp đã tạo cho Thủ tướng có vị trí pháp lý độc lập và có thực quyền trong cơ cấu  quyền lực của nhà nước. Hiến pháp  1992 nhấn mạnh trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác theo nghĩa tập trung vào trách nhiệm cá nhân của từng cơ quan chứ không quy  trách nhiệm tập thể chung chung như trước đây.  

5. Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp tại Hiến pháp năm 2013 

 Về cơ bản, khuôn khổ quy định của Hiến pháp năm 1992 về cơ chế thi hành quyền lực của Chính phủ tiếp tục được Hiến pháp năm 2013 kế thừa và có bước hoàn thiện phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Tư tưởng xuyên suốt nội dung sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế thực hiện quyền hành pháp và hành chính của Chính phủ trong Hiến pháp năm 2013 là làm rõ hơn và đề cao tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ theo hướng minh bạch, theo pháp luật, được kiểm soát và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong thực hiện quyền lực. Bên cạnh sự điều chỉnh, làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng thiết chế Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hiến pháp mới đã có một số đổi mới về cơ chế thực thi quyền lực, phù hợp với tính chất, vai trò của từng thiết chế này, nâng cao tính minh bạch, linh hoạt, nhanh nhạy, đề cao trách nhiệm cá nhân, nhất là trách nhiệm giải trình, đồng thời bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa các thiết chế này trong thực hiện quyền hành pháp và hành chính được giao.  Về sự phân công giữa lập pháp và hành pháp: về cơ bản, Hiến pháp năm 2013 vẫn quy định Quốc hội có hai tính chất là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tuy nhiên, so với Điều 83 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 69 Hiến pháp năm 2013 có hai điểm mới cơ bản là có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp và không quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp là một trong những yêu cầu cơ bản của dân chủ và pháp quyền. Trong một nhà nước pháp quyền, quyền  hiến định phải thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng các quyền  hiến định để xác lập quyền lực của nhà nước, trong đó có quyền lập pháp[3]. Vì vậy, phải đặt luật hiến pháp lên trên quyền lập pháp, Hiến pháp phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, là công cụ  của nhân dân để phân bổ và kiểm soát quyền lực nhà nước.  Hiến pháp quy định Chính phủ là cơ quan hành chính  cao nhất của Nhà nước, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội. So với Điều 109 Hiến pháp năm 1992 thì Điều 94 Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính hành chính cao nhất của Chính phủ lên trước tính chấp hành, điều này cho thấy Chính phủ phải được nhận thức là cơ quan được lập ra trước hết là để thực hiện chức năng điều hành, quản lý trên cơ sở chấp hành đường lối, chủ trương trong Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội chứ không phải là cơ quan được lập ra chỉ để phục tùng và báo cáo công tác trước Quốc hội. Hơn nữa, lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 chính thức quy định Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Theo nghĩa hiện đại, thực hiện quyền hành pháp bao gồm các hoạt động chủ yếu sau: hoạch định và điều hành chính sách quốc gia; dự thảo và trình Quốc hội các dự án luật; ban hành kế hoạch, chính sách cụ thể, những văn bản dưới luật để thực thi các chủ trương, chính sách, luật đã được Quốc hội thông qua; chỉ đạo, hướng dẫn, điều hành giám sát việc thực hiện các kế hoạch, chủ trương, chính sách; thiết lập trật tự hành chính trên cơ sở của luật; phát hiện, xác minh, xử lý các vi phạm theo thẩm quyền hoặc chuyển cho Tòa án nhân dân xét xử theo trình tự, thủ tục tư pháp. Quy định mới này thể hiện tư duy phân công rạch ròi giữa các nhánh quyền lực, Chính phủ nắm một loại quyền lực thực sự chứ không còn là phái sinh từ Quốc hội. Chính phủ được độc lập, chủ động và trách nhiệm hơn trong việc điều hành, quản lý đất nước. Việc bổ sung này không những thể hiện bước tiến trong việc phân biệt các khái niệm hành pháp, hành chính mà còn khẳng định hành pháp là một trong ba nhánh quyền lực tương đối độc lập, phù hợp với quan điểm và nguyên tắc của tổ chức quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.  Về sự phối hợp giữa lập pháp và hành pháp: Khác với Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992, nơi quy định nhiệm vụ của Chính phủ về “bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật”, Hiến pháp năm 2013 đã quy định “tổ chức thi hành pháp luật” thành một thẩm quyền có tính độc lập và đặc trưng của hệ thống hành pháp bao gồm Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và chính quyền địa phương các cấp. Vai trò của tổ chức thi hành pháp luật là bảo đảm cho “đầu ra” của sản phẩm lập pháp; tạo sự gắn kết giữa chức năng làm luật của Quốc hội với việc đưa pháp luật vào cuộc sống của quyền hành pháp. Điều này thể hiện mối quan hệ phân công, phối hợp giữa hoạt động lập pháp với hoạt động tổ chức thi hành pháp luật của hai thiết chế mang quyền lập pháp và quyền hành pháp.  

Một số nhận xét: 

 Một là, bắt đầu từ Hiến pháp năm 2013, các khái niệm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp đi liền với nó là sử dụng các thuật ngữ cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp để chỉ các cơ quan trong bộ máy nhà nước được chính thức sử dụng rộng rãi. Đây là điểm mới nổi bật của Hiến pháp  2013 so với Hiến pháp  1992 sửa đổi, bởi Hiến pháp  1992 không khẳng định cơ quan nào là cơ quan hành pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp. Không chỉ phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan  mà Hiến pháp mới còn có  quy định  phân biệt trách nhiệm giữa các cơ quan này với những  người điều hành cơ quan này (phân biệt với các cơ quan khác là trách nhiệm tập thể, cá nhân), đặc biệt  trong hoạt động của quyền hành pháp. Hiến pháp xác định rõ trách nhiệm của tập thể Chính phủ, cá nhân Thủ tướng Chính phủ và các thành viên  Chính phủ trong hoạt động quản lý. Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 bổ sung  nội dung mới về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta. Tức là, quyền lực nhà nước là thống nhất, không chỉ được phân bổ, phối hợp mà còn bị kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đó là nguyên tắc chi phối  mối quan hệ giữa các cơ quan trong việc thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp, cũng như mối quan hệ quyền lực giữa chúng. Đây là một bước tiến lớn trong tư duy của những người soạn thảo, bởi Hiến pháp sửa đổi năm 1992  không đặt  vấn đề kiểm soát lẫn nhau giữa các  quyền lực. Thứ ba, Hiến pháp  2013 có nhiều quy định mới, tiến bộ, phát huy  tính thận trọng của Quốc hội, thượng tôn  pháp luật, đề cao tính độc lập, chủ động, sáng tạo  và  trách nhiệm của Nhà nước. Chính phủ - cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Quốc hội  không còn là cơ quan có thẩm quyền cao như trong cơ chế tập trung mà chỉ là cơ quan nắm giữ một loại quyền lực nào đó trong cơ cấu quyền lực. Hiến pháp  2013  đặt tính chất hành chính cao nhất của Chính phủ  trước khi thực thi và chính thức quy định rằng Chính phủ thực hiện quyền hành pháp. Hiến pháp  2013 quy định  Chính phủ được như vậy là do Chính phủ trực tiếp tiếp nhận quyền hành pháp từ nhân dân, chính nhân dân giao cho Chính phủ thực hiện quyền hành pháp chứ không phải  Quốc hội như quy định tại chế độ xã hội chủ nghĩa tập trung cũ. . Cách làm việc tập thể giúp chính phủ dân chủ hơn trong việc  ra  quyết định. Tuy nhiên, vai trò của Thủ tướng - người đứng đầu Chính phủ luôn được thể hiện thông qua  nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Cơ chế chịu trách nhiệm của các thành viên Chính phủ cũng có nhiều thay đổi: Thủ tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội. Quy định này kế thừa Điều 54 Hiến pháp  1946 (Thủ tướng chịu trách nhiệm về  đường lối chính trị của Nội các). Ngoài ra, Hiến pháp  2013 cũng quy định Thủ tướng Chính phủ sau khi được Quốc hội bầu phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc,  Nhân dân và Hiến pháp. Phó Thủ tướng cũng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về  nhiệm vụ được phân công. Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải trực tiếp trả lời trước Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ và Quốc hội về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Cũng như thủ tướng, bộ trưởng cũng phải báo cáo  trước nhân dân  những việc quan trọng thuộc trách nhiệm của lãnh đạo. Những điểm mới này nhằm phát huy năng lực cá nhân, tính quyết đoán và  trách nhiệm của các thành viên Chính phủ, qua đó bảo đảm  các thành viên Chính phủ dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm.