Chính sách tài khóa của chính phủ

Bài viết này tập trung làm rõ bản chất của chính sách tài khóa (CSTK) và chính sách tiền tệ (CSTT), những tác động của hai chính sách này đến mục tiêu tăng trưởng kinh tế và lạm phát, qua đó làm rõ mối quan hệ tương tác giữa hai chính sách hướng tới sự phát triển bền vững; đưa ra những vấn đề cần thực hiện để đảm bảo tính tương tác hiệu quả. Đây là vấn đề cần được quan tâm trong quá trình điều hành CSTK và CSTT của Việt Nam, theo đó cần phải dựa trên cơ sở khoa học để lựa chọn chính sách nào là chủ đạo và xác định liều lượng tác động của từng công cụ trong từng thời kỳ; đảm bảo đầy đủ các nguyên tắc nhất quán, đồng bộ, hỗ trợ và chia sẻ thông tin trên cơ sở lựa chọn các kỹ thuật thực hiện đảm bảo tính khoa học và thực tiễn hướng tới hiệu quả cao nhất trong công tác phối hợp giữa hai chính sách với nhau, nhất là trong việc quản lý nợ công. 

  1. Tổng quan về chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ 

 Chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là các chính sách kinh tế vĩ mô quan trọng của mỗi quốc gia, trong đó mỗi chính sách theo đuổi một mục tiêu cụ thể và tuân thủ những quy luật riêng, song đều hướng tới mục đích ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế; đồng thời có mối quan hệ tương tác lẫn nhau cả trong ngắn và dài hạn. 

  Chính sách tài khóa là hệ thống các chính sách của Chính phủ về tài chính, được hoạch định và thực hiện trong một niên khóa tài chính, nhằm tác động đến các định hướng phát triển nền kinh tế, thông qua những thay đổi trong các khoản chi tiêu và thu qua thuế, phí của Nhà nước. Chính sách thuế thể hiện  quan điểm, cơ chế và phương thức huy động các nguồn  tài chính hình thành NSNN, các quỹ tài chính nhà nước tập trung  để thực hiện các khoản chi  NSNN trong từng thời kỳ.  

 Chi tiêu tài khóa có tác động trực tiếp đến tổng cầu và thông qua số nhân, có tác động lớn hơn đến sản lượng và việc làm. Thuế  thay đổi thu nhập khả dụng và tiêu dùng, ảnh hưởng đến giá cả và sản xuất. Thuế cũng làm hạn chế vai trò của số nhân trong quá trình khuếch tán tác động của các bộ phận cấu thành  tổng cầu. Sản xuất sẽ thay đổi ít hơn nếu không có thuế thu nhập. Theo nghĩa này, thuế (dựa trên thu nhập) hoạt động như một "van" tự động ổn định. Tuy nhiên, việc áp dụng các công cụ CSTK không hề đơn giản. Tác động của chi tiêu công còn phụ thuộc vào khả năng cung ứng tổng hợp. Nếu tổng cung không đáp ứng nhu cầu gia tăng thông qua mở rộng tài khóa, lạm phát có thể tăng lên; Điều này càng đúng hơn khi  thâm hụt ngân sách được bù đắp bằng cách phát hành tiền, thay vì vay  nước ngoài và/hoặc vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu. 

  Ngay khi nguồn cung có thể được đáp ứng, tác động của những thay đổi trong chi tiêu ngân sách sẽ phụ thuộc vào thị trường tài chính và tiền tệ. Tác động lớn nhất là khi nền kinh tế rơi vào trạng thái  “bẫy thanh khoản”, tức là khi công chúng sẵn sàng nắm giữ bất kỳ lượng tiền  cung ứng nào. Ngoài ra, mở rộng tài khóa còn làm tăng lãi suất, giảm đầu tư tư nhân, hạn chế nhiều hệ lụy của mở rộng tài khóa, chưa kể có thể làm giảm  cung trong dài hạn. Hiện tượng thu hẹp đầu tư tư nhân thường được coi là nguyên nhân quan trọng làm tăng  chi tiêu tài khóa cho cơ sở hạ tầng, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho khu vực tư nhân. 

 Hơn nữa, việc giảm thuế  chỉ được coi là hành động tạm thời của Nhà nước; Thâm hụt ngân sách ngày nay được trang trải bằng vay mượn, đó là dấu hiệu tăng thuế để trả nợ trong tương lai. Do đó, cắt giảm thuế chỉ là tiết kiệm  cắt giảm thuế, với tác động không đáng kể đối với thu nhập  và tiêu dùng thường xuyên (giả thuyết Barro-Ricardo).  Chính sách tiền tệ về cơ bản là tập hợp các biện pháp và công cụ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) để chi phối, điều tiết mức cung  tiền, lãi suất và tín dụng, tức là kiểm soát dòng  tiền và khối lượng tiền để đạt được  mục tiêu. quản lý kinh tế vĩ mô. Việc nới lỏng chính sách tiền tệ sẽ làm tăng cung tiền, giảm lãi suất bằng cách thúc đẩy đầu tư, tăng tổng cầu và có thể làm  tăng lạm phát, bởi vì quá nhiều tiền sẽ làm tăng  sản lượng tiềm năng. Ngược lại, chính sách tiền tệ thắt chặt sẽ có tác động làm giảm tổng cầu, từ đó kiềm chế  lạm phát. Chính sách tiền tệ tác động đến các biến mục tiêu vĩ mô thông qua những thay đổi trong cung tiền và lãi suất. Cung tiền nói chung chỉ  gián tiếp điều chỉnh tổng cầu bằng cách truyền thông qua những thay đổi về lãi suất để tái cân bằng  thị trường tiền tệ bằng cách điều chỉnh  lựa chọn  tài sản tài chính. Trong trạng thái “bẫy thanh khoản”, chính sách tiền tệ hầu như không ảnh hưởng đến lãi suất cũng như sản lượng, thu nhập và  việc làm. Tương tự như chính sách tiền tệ, tác động của chính sách tiền tệ cũng phụ thuộc vào khả năng đáp ứng của tổng cung và mối quan hệ giữa cung tiền, lãi suất và lạm phát.  

 2. Tương tác giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ 

 Trong ngắn hạn, chính sách tiền tệ có tác động qua lại,  tác động trực tiếp và gián tiếp đến các nhân tố cơ chế truyền dẫn của chính sách tiền tệ. Chính sách tiết kiệm tác động trực tiếp và gián tiếp đến tổng cầu của nền kinh tế thông qua các quyết định về thu nhập, chi tiêu hoặc tác động đến lãi suất1. Điều này ảnh hưởng đến tiền lương và giá cả, từ đó ảnh hưởng đến lạm phát và kỳ vọng lạm phát2. Về mặt lý thuyết, chính sách tiền tệ có tác động đến các kênh truyền dẫn của chính sách tiền tệ, nhưng trên thực tế rất khó định lượng tác động này trong ngắn hạn. 

  Trong dài hạn, chính sách tiền tệ có thể ảnh hưởng đến sự ổn định lâu dài của chính sách tiền tệ. Nếu áp dụng một chính sách tài khóa thiếu bền vững trong thời gian dài sẽ ảnh hưởng đến mục tiêu của chính sách tiền tệ. Kỳ vọng về thâm hụt ngân sách lớn và dai dẳng kết hợp với nhu cầu nợ công lớn  có thể làm giảm niềm tin vào nền kinh tế và tạo ra rủi ro cho sự ổn định của thị trường tài chính. Thiếu niềm tin vào khả năng tài chính của chính phủ có thể trở thành nhân tố tiềm ẩn dẫn đến sự bất ổn của thị trường trái phiếu và ngoại hối, thậm chí là sự sụp đổ của cơ chế tiền tệ. Ngoài ra, chính sách tài khóa còn tác động đến dòng  vốn quốc tế, từ đó  ảnh hưởng đến khả năng kiểm soát dòng ngoại tệ ra vào trong nước của NHNN, gây rủi ro cho hệ thống tài chính. Chính sách  tài khóa yếu kém về thu chi trong lĩnh vực xây dựng  sẽ  tác động tiêu cực đến quá trình phân bổ nguồn lực, làm gia tăng rủi ro liên quan đến dòng vốn quốc tế. 

 Đồng thời, chính sách tiền tệ cũng có một số ảnh hưởng  đến chính sách tài khóa. Chính sách tiền tệ với mục tiêu trung hạn là ổn định giá cả và giá trị của đồng tiền và hỗ trợ  tăng trưởng kinh tế bằng cách kiểm soát lãi suất và cung tiền. CSTT thắt chặt sẽ làm giảm nhu cầu đầu tư, thu hẹp sản xuất, dẫn đến giảm nguồn thu ngân sách của Chính phủ; một sự tăng, giảm lãi suất từ CSTT sẽ ảnh hưởng đến giá trái phiếu chính phủ (TPCP), điều đó cũng ảnh hưởng đến cân đối ngân sách; sự gia tăng tỷ giá (đồng bản tệ giảm) sẽ làm gia tăng khoản nợ chính phủ bằng đồng ngoại tệ quy đổi.  

 Từ những phân tích trên có thể thấy rằng, CSTT và CSTK phụ thuộc lẫn nhau, thay đổi của chính sách nào cũng sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả của chính sách kia. Hơn nữa, trong thực tế, hai chính sách này lại do hai cơ quan khác nhau điều hành, vấn đề đặt ra là cần đảm bảo sự tương tác hiệu quả giữa hai chính sách này hướng tới sự phát triển bền vững của nền kinh tế, tức là phải có sự phối hợp trong điều hành CSTT và CSTK giữa NHNN và Bộ Tài chính.  

 Các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, để đảm bảo sự tương tác hiệu quả giữa CSTK và CSTT nhằm hướng tới sự phát triển bền vững của nền kinh tế thì các nguyên tắc cơ bản về sự phối hợp giữa hai chính sách này trong quá trình thực thi cần được đảm bảo tuân thủ ba nguyên tắc cơ bản: (i) Cần có sự nhất quán về mục tiêu chính sách nhằm đạt được mục tiêu kinh tế vĩ mô là lạm phát ổn định, tăng trưởng bền vững và tạo công ăn việc làm cao; (ii) Trong quá trình thực thi, cần tạo sự đồng bộ, bổ sung cho nhau; (iii) Hỗ trợ và chia sẻ thông tin, thực hiện hiệu quả các quyết định chính sách nhằm đạt được mục tiêu đề ra, đảm bảo tính bền vững của các chính sách. 

  Trong thực tế áp dụng, vấn đề luôn phải lưu ý đó là, CSTK thường ngay lập tức làm thay đổi tổng cầu, theo đó tác động đến thu nhập và sản lượng nhanh hơn CSTT (độ trễ bên ngoài ngắn hơn). Tuy nhiên, độ trễ bên trong của CSTK lại thường kéo dài hơn so với CSTT. Thêm vào đó, CSTK là chính sách cứng, do được thực hiện theo kế hoạch của Quốc hội phê chuẩn, còn CSTT là chính sách linh hoạt; nếu tận dụng tốt những đặc tính này, có thể tạo ra sự tương tác hiệu quả hơn. Thông thường các nước sẽ thực hiện đầy đủ các nguyên tắc cơ bản trên, tuy nhiên mỗi quốc gia có thể linh hoạt xác định cách thức thực hiện phù hợp với thực trạng của nền kinh tế.  

 Nhìn lại việc điều hành CSTK và CSTT của Việt Nam từ năm 2007 - 2017 cho thấy, cả ba nguyên tắc trên được thể hiện khá đầy đủ, trong đó nổi bật là sự nhất quán cao về mặt mục tiêu thực hiện thông qua chỉ đạo của Chính phủ trong thời kỳ nền kinh tế phải đối mặt với nguy cơ khủng hoảng, được cụ thể hóa tại Nghị quyết số 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 của Chính phủ đưa ra 8 nhóm giải pháp đồng bộ để kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững; Nghị quyết số 30/2008/NQ-CP ngày 11/12/2008 của Chính phủ về những giải pháp cấp bách ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội; Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 09/01/2009 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu chỉ đạo, điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2009; Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 24/02/2011 về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội; Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 01/01/2017 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm 2017. Theo các nghị quyết này, khi cần kiểm soát lạm phát thì CSTT và CSTK thực hiện thắt chặt, khi chống suy giảm kinh tế thì CSTT và CSTK cùng thực hiện nới lỏng, song những gì diễn ra từ năm 2011 đến nay cho thấy, những tác động trễ và cộng hưởng của hai chính sách này đạt được mục tiêu kiểm soát lạm phát thì ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế/ngược lại đạt được mục tiêu chống suy giảm kinh tế (năm 2009) thì dẫn đến lạm phát. Vì vậy, để tránh những tác động ngược của “hậu chính sách”, cần tăng cường sự tương tác, bổ sung cho nhau của  hai chính sách khi cùng thực hiện mục tiêu chung là ổn định kinh tế vĩ mô, tăng trưởng kinh tế và kiểm soát lạm phát. tạo  việc làm cao thông qua việc lựa chọn các phương thức điều phối dựa trên  các lý thuyết kinh tế cơ bản, phù hợp với điều kiện thực tế của nền kinh tế trong từng thời kỳ. 

3. Những vấn đề cần cân nhắc để đảm bảo sự tương tác hiệu quả giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ 

 (i) Việc quyết định lựa chọn CSTK hay CSTT là công cụ tác động mạnh nhất đến tổng cầu hay mức độ tác động của từng công cụ đến tổng cầu ở mức độ hợp lý trong từng hoàn cảnh kinh tế cụ thể phải dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn tranh luận. Thực tế vận hành cho thấy tương tác chỉ phát huy tác dụng khi xác định đúng liều lượng trong cơ chế hiệp đồng. Tuy nhiên, đây lại là một điểm yếu trong điều phối  chính sách của Việt Nam. Chẳng hạn, để không ảnh hưởng đến  suy giảm tổng cầu và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chính sách tài khóa cần có biện pháp mạnh để giải ngân các công trình xây dựng cơ bản, đẩy nhanh  chi tiêu tài khóa trong kế hoạch. Trong 6 tháng đầu năm 2017, trên cơ sở tiền gửi của Chính phủ tại NHNN tăng mạnh, cho thấy mức  chi tiêu của khu vực công đã giảm, chủ yếu do các công trình xây dựng cơ bản chưa giải ngân được  trong 6 tháng đầu năm 2017 khi chính sách tiền tệ rất nỗ lực  giảm mặt bằng lãi suất, mở rộng  đối tượng cho vay... điều này có thể ảnh hưởng đến chất lượng tín dụng và tiềm ẩn nguy cơ  lạm phát trong tương lai. Hơn nữa, độ trễ của chính sách tiền tệ có tác động chậm hơn đến sản lượng so với chính sách tiền tệ. Vì vậy, có thể thấy, việc vận dụng  tác động qua lại của hai chính sách này trong quá trình vận hành còn hạn chế, ở một khía cạnh nào đó gây lãng phí nguồn vốn xã hội nói chung và ngân sách nhà nước nói riêng.  

 (ii) Cơ chế trao đổi thông tin và hỗ trợ vận hành chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa đòi hỏi sự phối hợp nhanh chóng, nhịp nhàng, khai thác triệt để tính đặc thù của từng chính sách. Nội dung cơ bản của chính sách tiền tệ là kiểm soát mức cung tiền và lãi suất của nền kinh tế, trong khi thu và chi của chính phủ có tác động trực tiếp đến mức cung tiền và lãi suất. Rà soát bảng cân đối tiền tệ cho thấy,  hoạt động thu chi của Chính phủ được phản ánh rõ nét qua các giao dịch trên tài khoản Kho bạc mở tại Ngân hàng Nhà nước hoặc mở tại các ngân hàng thương mại. Tiền gửi của Chính phủ tại NHNN là một bộ phận cấu thành quan trọng của cơ sở tiền tệ3 nên nó cũng là một bộ phận quan trọng làm thay đổi cung tiền M2 trong nền kinh tế. Trong  thời kỳ chính phủ có thu nhập và chi tiêu cao, việc chuyển tiền song phương vào tài khoản của chính phủ tại NHNN có thể gây ra biến động về đồng tiền yết giá của NHNN. Thực tế ở Việt Nam cũng như nhiều nước đang phát triển khác, sự biến động của tiền gửi kho bạc có  lúc tăng mạnh làm giảm đáng kể nguồn vốn khả dụng của các ngân hàng thương mại, kéo theo lãi suất liên ngân hàng tăng lên. Ngược lại, nó còn có thể làm tăng đáng kể nguồn vốn khả dụng và giảm lãi suất liên ngân hàng. Điều này gây áp lực nhất định lên việc kiểm soát cung tiền của NHNN trong điều hành chính sách tiền tệ. Đặc biệt ở những nước mà một phần tiền gửi của Kho bạc được gửi vào các ngân hàng thương mại thì việc kiểm soát cung tiền và lãi suất của Ngân hàng Nhà nước càng khó khăn hơn. Vì vậy, các khoản thu chi ngân sách quan trọng ảnh hưởng đến dòng tiền cần được thông báo trước cho NHNN để điều chỉnh dòng tiền phù hợp với mục tiêu hoạt động. 

 (iii) Việc phối hợp giữa tài trợ thâm hụt ngân sách và quản lý nợ công là vô cùng quan trọng để đảm bảo tính tương tác hiệu quả của  hai chính sách. Một liều thuốc hợp lý để bù đắp thâm hụt ngân sách của hệ thống ngân hàng (gồm NHNN -  phát hành tiền, NHTM), vốn vay nước ngoài sẽ hỗ trợ và mang lại hiệu quả nhất định cho việc thực thi CSTK, CSTT. Để đảm bảo sự phối hợp tốt trong việc tài trợ này, thông thường hàng năm các quốc gia phải đưa ra chương trình tài chính quốc gia, bao gồm các giải pháp đồng bộ vĩ mô, nhằm thực hiện  kế hoạch định lượng về các chỉ tiêu mục tiêu vĩ mô chủ yếu. Đặc biệt, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa đã được phối hợp đồng bộ từ khâu  hoạch định đến tổ chức thực hiện, đảm bảo khả năng bù đắp thâm hụt tài khóa của hệ thống ngân hàng ở mức hợp lý. 

 Giữa NHNN và Bộ Tài chính, bên cạnh sự phối hợp để xác định mức bù đắp bội chi NSNN của hệ thống là bao nhiêu, các lĩnh vực khác (trong  và ngoài nước) bao nhiêu, cần có sự phối hợp trong việc phát triển thị trường trái phiếu. - cơ sở hạ tầng quan trọng để quản lý nợ công. Nếu thị trường trái phiếu mở rộng thì tính thanh khoản của TPCP sẽ cao, từ đó thu hút được  nguồn vốn nhàn rỗi từ các lĩnh vực khác của nền kinh tế. Đồng thời, thị trường TPCP là nơi tạo ra mức lãi suất chuẩn dài hạn  cho thị trường tài chính, bởi mức lãi suất này không chứa đựng các yếu tố rủi ro. Trên thị trường này, vai trò của NHNN rất quan trọng, giúp tăng tính thanh khoản cho thị trường. Trái phiếu chính phủ là một phương tiện quan trọng để Ngân hàng Nhà nước thực hiện chính sách tiền tệ, thông qua hoạt động mua, bán trái phiếu chính phủ mà Ngân hàng Nhà nước tác động mạnh, thậm chí chi phối giá  trái phiếu trên thị trường. Tín hiệu thắt chặt hay nới lỏng chính sách tiền tệ cũng tác động đáng kể đến giá trái phiếu chính phủ. 

 Đối với Việt Nam hiện nay, thị trường TPCP chưa phát triển mạnh như các nước, điều này cho thấy thị trường TPCP chưa hình thành  đường cong, lợi suất chuẩn, số lượng giao dịch trên thị trường thứ cấp thấp... Do đó, tác động của chính sách tiền tệ đến thị trường trái phiếu và giá trái phiếu chính phủ còn hạn chế. Tuy nhiên, hiện nay trái phiếu chính phủ là phương thức chính để NHNN  bơm/hút tiền ra khỏi nền kinh tế thông qua các công cụ chính sách tiền tệ, đặc biệt là thông qua các công cụ chính sách tiền tệ, nghiệp vụ thị trường mở, tạo  thanh khoản cho trái phiếu chính phủ và hỗ trợ hỗ trợ thanh khoản cho các ngân hàng thương mại. Do đó, trái phiếu chính phủ cung cấp một kênh đầu tư an toàn và một danh mục đầu tư mang lại khả năng thanh khoản cho các ngân hàng thương mại. Lượng trái phiếu  các ngân hàng thương mại mua  tăng dần qua các năm. Việc các ngân hàng thương mại mua trái phiếu là điều kiện tốt để có thể huy động nguồn bù đắp bội chi ngân sách  với chi phí thấp hơn nhiều so với phát hành trái phiếu trực tiếp cho người dân.