Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP)

Theo báo cáo của Văn phòng Hợp tác công tư (Cục Quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư), xếp hạng chất lượng cơ sở hạ tầng của Việt Nam so với các nước trên thế giới, nước ta đứng thứ 90, sau Indonesia - 76, Thái Lan - 42, Malaixia - 26,...). Xét về nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cần 40 tỷ USD mỗi năm, nhưng vốn khả dụng hàng năm chỉ có 08 tỷ USD nên thiếu hụt vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở nước ta là rất lớn.
Trong tình hình nhu cầu vốn đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật của Việt Nam nói chung và từng địa phương nói riêng là rất quan trọng, trong khi ngân sách nhà nước hạn hẹp, nguồn vốn của các nhà tài trợ ngày càng hạn hẹp. , mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) như một công cụ huy động nguồn lực của khu vực tư nhân, cả trong và ngoài nước, cho đầu tư cơ sở hạ tầng trong tình hình hiện nay.

1. Mô hình PPP là gì?

PPP (Public-Private Partnership): Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (gọi tắt là PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư, công ty thực hiện, quản lý, vận hành các công trình kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công.
Với mô hình PPP, nhà nước sẽ đặt ra các tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ và khu vực tư nhân được khuyến khích cung cấp dịch vụ theo cơ chế phí dịch vụ. Đây là một hình thức hợp tác nhằm tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp các dịch vụ công có chất lượng, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Trong mô hình PPP, việc thiết lập quan hệ đối tác thường được thực hiện thông qua hợp đồng ràng buộc pháp lý hoặc cơ chế khác, trong đó đồng ý chia sẻ trách nhiệm liên quan đến việc thực hiện và quản lý các 'cơ sở hạ tầng'. Quan hệ đối tác được xây dựng dựa trên chuyên môn của từng đối tác đáp ứng nhu cầu được xác định rõ ràng thông qua việc phân bổ phù hợp: nguồn lực, nguồn lực; rủi ro; trách nhiệm; Chế độ tiền thưởng.

2. Ưu điểm của mô hình PPP.

- Các quốc gia trên thế giới đang ngày càng chuyển sang khu vực tư nhân để cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng trong các lĩnh vực năng lượng và điện, nước, viễn thông và giao thông. Có nhiều lý do để hợp tác với khu vực tư nhân trong việc phát triển và cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng, cụ thể là:

Nâng cao hiệu quả trong việc giao, điều hành và quản lý các dự án cơ sở hạ tầng.
Các nguồn lực bổ sung có sẵn để đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng ngày càng tăng.
Có cơ hội tiếp cận và nắm bắt các công nghệ tiên tiến (phần cứng và phần mềm). Việc lập kế hoạch và phát triển được thực hiện đúng cách cho phép lựa chọn và lựa chọn đối tác tốt hơn, đồng thời giúp đưa ra quyết định về cấu trúc dự án, cũng như đưa ra các lựa chọn phù hợp về công nghệ trên cơ sở chi phí trong suốt vòng đời của dự án.
- Mô hình PPP đang trở nên hấp dẫn đối với chính phủ các nước đang phát triển do đây được coi là một cơ chế ngoài ngân sách để phát triển cơ sở hạ tầng như:

Giúp cải thiện việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng thiết yếu.
Việc áp dụng mô hình PPP có thể không yêu cầu chi phí vốn trả trước, giúp giảm bớt gánh nặng chi phí thiết kế và xây dựng.
Cho phép chuyển giao nhiều rủi ro dự án cho khu vực tư nhân.
Mô hình PPP giúp đưa ra các lựa chọn tốt hơn về thiết kế cơ sở hạ tầng, công nghệ, xây dựng, vận hành và chất lượng cung cấp dịch vụ.

3. Các hình thức triển khai mô hình PPP

Hiện nay trên thế giới có 5 dạng phổ biến sau:

a) Mô hình nhượng quyền là hình thức trong đó cơ sở hạ tầng được xây dựng và sở hữu bởi nhà nước nhưng được trao (thường thông qua đấu giá) cho tư nhân khai thác và vận hành.
b) Mô hình thiết kế-xây dựng-tài trợ-vận hành DBFO (Design-Build-Finance-Operate), khu vực tư nhân sẽ xây dựng, cấp vốn và vận hành dự án nhưng vẫn thuộc sở hữu của chủ sở hữu nước.
c) Mô hình BOT (Build-Operate-Transfer) là hình thức trong đó doanh nghiệp thực hiện dự án sẽ xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định, sau đó bàn giao công trình cho Nhà nước. d) Mô hình BTO (Build-Transfer-Operate) là mô hình khi hoàn thành xây dựng được chuyển ngay sang sở hữu nhà nước, nhưng doanh nghiệp thực hiện dự án vẫn giữ quyền kinh doanh công trình.
đ) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.

4. Mô hình PPP tại Việt Nam

Ngày 14/02/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Trước đây, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công tư, Chính phủ đã ban hành Nghị định 108/2009/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao,…)

Theo Nghị định 15/2015/NĐ-CP, các hình thức hợp đồng đối tác công tư gồm:

a) Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
b) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
c) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
d) Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
đ) Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này.
e) Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
g) Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng OandM) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.

5. Các lĩnh vực đầu tư theo NĐ 15/2015/NĐ-CP

Dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công gồm:

a) Công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch vụ có liên quan;

b) Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái định cư; nghĩa trang;

c) Nhà máy điện, đường dây tải điện;

d) Công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa, thể thao và các dịch vụ liên quan; trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;

đ) Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí tượng thủy văn, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công nghệ thông tin tập trung; ứng dụng công nghệ thông tin;

e) Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;

g) Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

6. Điều kiện lựa chọn dự án theo NĐ 15/2015/NĐ-CP

1. Dự án được lựa chọn thực hiện theo hình thức đối tác công tư phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện sau đây:

a) Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương;

b) Phù hợp với lĩnh vực đầu tư quy định tại Điều 4 Nghị định này;

c) Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư;

d) Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu của người sử dụng;

đ) Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồng OandM và dự án quy định tại Điểm e Khoản 1 Điều 4 Nghị định này.
2. Các dự án chưa có trong quy hoạch phát triển, quy hoạch phát triển ngành, vùng, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương phải được các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoàn chỉnh theo thẩm quyền hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
3. Dự án đáp ứng điều kiện quy định tại khoản 1 Điều này và có khả năng thu hồi vốn từ hoạt động kinh doanh đã lựa chọn.

7. Hiện trạng áp dụng mô hình PPP tại Việt Nam

Trong những năm gần đây, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng. Bên cạnh huy động vốn từ ngân sách nhà nước, Việt Nam đã tích cực huy động vốn từ các chủ thể, doanh nghiệp ngoài nhà nước để thực hiện các dự án hạ tầng theo hình thức PPP. Cuối năm 2016, tại Việt Nam có 19 dự án năng lượng với công suất danh định khoảng 20.000 MW, 58 dự án trong lĩnh vực giao thông với tổng chiều dài 1.700 km đường... được thực hiện theo hình thức PPP.
Mặc dù Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và Nghị định 30/2015/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư được coi là yếu tố then chốt trong việc ưu đãi thu hút đầu tư tư nhân, thực chất đáp ứng nguyên tắc thị trường, nhưng việc triển khai các dự án PPP còn rất hạn chế. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, số lượng dự án PPP mới được lựa chọn nhà đầu tư và đưa vào vận hành trong năm qua rất thấp. Các dự án PPP thuộc các bộ, ngành chủ yếu được thực hiện theo loại hình hợp đồng BOT, ở các địa phương phổ biến là hình thức hợp đồng BT. Các dự án theo hình thức hợp đồng mới BTL, BLT (nhà nước trả tiền cho nhà đầu tư dựa trên chất lượng dịch vụ) hay OandM chưa được quan tâm triển khai. Các dự án mới thực hiện theo Nghị định 15 chủ yếu ở giai đoạn chuẩn bị dự án – lập đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc lựa chọn nhà đầu tư.

8. Khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai đầu tư PPP ở nước ta

- Hành lang pháp lý chưa đầy đủ và ổn định: các văn bản pháp lý điều chỉnh hình thức đầu tư PPP hiện nay mới chỉ dừng ở mức nghị định của Chính phủ nên hành lang pháp lý về hoạt động này còn phụ thuộc vào Chính phủ và phụ thuộc vào các luật như: Luật Doanh nghiệp , Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công,… từ khâu chuẩn bị đến thực hiện đầu tư, quản lý vận hành khai thác dự án. Trong khi đó, những văn bản này chủ yếu được xây dựng để điều chỉnh hoạt động đầu tư dự án công.
- Bộ máy đầu mối, nhân sự thực hiện PPP tại các bộ, ngành, địa phương chưa được rõ ràng, chủ yếu là kiêm nhiệm và năng lực chưa đáp ứng yêu cầu;

- Tiến độ thực hiện dự án kéo dài: Các dự án theo hình thức PPP thường có quy mô lớn, quá trình xúc tiến và nghiên cứu cũng như hồ sơ trình duyệt phải qua nhiều bước; trong khi quy định và thủ tục đầu tư từng bước lại yêu cầu phải xin ý kiến nhiều cơ quan, đơn vị có liên quan trước khi tổng hợp và thẩm định trình cấp có thẩm quyền phê duyệt nên ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
- Quỹ đất thanh toán cho các dự án BT không có sẳn: Đối với các dự án theo hình thức BT, hiện nay quỹ đất sạch để thanh toán cho nhà đầu tư gần như không có sẵn mà nhà đầu tư phải ứng vốn bồi thường giải phóng mặt bằng, địa phương phải có kế hoạch sử dụng đất và thu hồi đất theo qui định,…

Một số giải pháp nhằm tháo gỡ khó khăn trong hoạt động đầu tư theo PPP ở nước ta:

- Hoàn thiện khung pháp lý cho hình thức đầu tư theo PPP: Trước hết cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ theo hướng tháo gỡ các vướng mắc trong quá trình thực hiện. Tiến tới, ban hành luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư để tạo khung pháp lý đủ mạnh và ổn định làm cơ sở triển khai hiệu quả mô hình hợp tác công tư.
- Phải có bộ phận chuyên trách ở các bộ, ngành, địa phương về PPP, đồng thời nhanh chóng bồi dưỡng, nâng cao năng lực của cán bộ làm công tác PPP ở các bộ, ngành, địa phương. - Đẩy nhanh quá trình chuẩn bị dự án: Để góp phần đẩy nhanh quá trình chuẩn bị dự án và tạo sự minh bạch, các bộ, ban, ngành, địa phương cần sớm hình thành quỹ hỗ trợ chuẩn bị đầu tư để đồng hành cùng cơ quan nhà nước trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư các dự án theo hình thức PPP, v.v.

- Tạo quỹ đất và các phương thức thanh toán khác cho dự án BT: các cơ quan có thẩm quyền khẩn trương rà soát việc thực hiện các quy định về tạo quỹ đất để thanh toán các dự án thực hiện theo hình thức BT. …