Khái niệm về Luật tổ chức chính quyền địa phương

Khái niệm về Luật tổ chức chính quyền địa phương

1. Xác định phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương

Trên thế giới có một số quốc gia nhỏ tới mức không có chính quyền địa phương, ví dụ, Singapore, Brunei, Vatican... vấn đề quản trị quốc gia này ở góc độ nào đó là khá đơn giản bởi vì chỉ có một cấp chính quyền nằm ở trung ương điều hành công việc của toàn bộ quốc gia. Đối với các quốc gia có chính quyền địa phương thì vấn đề phức tạp hơn nhiều. Càng có nhiều cấp chính quyền địa phương thì mức độ phức tạp càng tăng. Như đề cập trên đây, ở Việt Nam có 3 cấp đơn vị hành chính, ở mỗi cấp đều có chính quyền địa phương và các đơn vị hành chính được phân chia theo mô hình tổ ong. Như vậy mỗi mét vuông lãnh thổ Việt Nam đều thuộc thẩm quyền của 4 cấp chính quyền, gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương cấp tỉnh, chính quyền địa phương cấp huyện và chính quyền địa phương cấp xã. Bên cạnh đó, các nhà nước hiện đại cũng có xu hướng can thiệp sâu rộng vào mọi mặt đời sống xã hội. Những yếu tố này dẫn tới rủi ro chồng chéo về thẩm quyền của các cấp chính quyền là hết sức lớn. Vì vậy, vấn đề quan trọng là làm thế nào để xác định được loại công việc nào do chính quyền địa phương nào thực hiện và cơ chế chịu trách nhiệm khi thực hiện công việc đó. Luật tổ chức chính quyền địa phương trù liệu điều này thông qua ba cơ chế: phân quyền, phân cấp và ủy quyền giữa các cấp chính quyền.

Như trên đã đề cập, chính quyền địa phương có thẩm quyền chung trên tất cả các mặt đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục... trong phạm vi đơn vị hành chính mà nó phụ trách (Điều 17, 24, 31, 38,45, 52, 59,66 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Tuy nhiên, thẩm quyền của chính quyền địa phương không phải là vô hạn trên phạm vi lãnh thổ đơn vị hành chính của mình. Với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, có thể thấy phạm vi thẩm quyền của chính quyền địa phương có được xác định dựa trên hai nguyên tắc.

Nguyên tắc thứ nhất, chính quyền địa phương chỉ có những thẩm quyền hay nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể nào đã được các cơ quan nhà nước ở trung ương hay cơ quan nhà nước cấp trên quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng. Việt Nam là quốc gia theo hình thức đơn nhất. Chủ quyền quốc gia nằm ở trung ương và do đó quyền lực tập trung toàn bộ ở cấp chính quyền trung ương. Các chính quyền địa phương, mặc dù cũng do Nhân dân thành lập, song không phải là cấp chính quyền có chủ quyền và do đó không có thẩm quyền đương nhiên, hay còn gọi là thẩm quyền tự có. Trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, các cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cấp trên sẽ “giao” một số thẩm quyền hay nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho chính quyền địa phương hay cơ quan chính quyền địa phương thực hiện và việc “giao” đó là cơ sở hình thành phạm vi thẩm quyền mà chính quyền địa phương được thực thi trong phạm vi đơn vị hành chính của mình.

Nguyên tắc thứ hai, việc “giao” thẩm quyền, công việc, hay nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương phải được thực hiện qua một trong ba cơ chế: phân quyền, phân cấp, hoặc ủy quyền. Như vậy, chính quyền địa phương và các cơ quan của chính quyền địa phương chỉ có những phạm vi thẩm quyền được giao theo cơ chế phân quyền, phân cấp hoặc ủy quyền mà thôi. Mọi nhiệm vụ, quyền hạn mà chính quyền địa phương thực hiện đều phải căn cứ trên các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan cấp trên ban hành có quy định về các nhiệm vụ, quyền hạn đó theo một ừong ba cơ chế trên. Nguyên tắc này nhằm bảo đảm thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương không hình thành một cách tùy tiện. Khi thẩm quyền được giao theo một trong ba cơ chế này thì chế độ trách nhiệm của chính quyền địa phương và các cơ quan có liên quan khi thực hiện thẩm quyền được giao có cơ sở để xác định một cách rõ ràng. Nhờ vậy, hiệu quả công việc được bảo đảm. Ba cơ chế đó đã được Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định tương đối cụ thể.

Cần lưu ý rằng, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 là luật đầu tiên quy định về cơ chế phân quyền, phân cấp và ủy quyền giữa các cấp chính quyền. Mặc dù quy định như vậy là một bước phát triển lớn song đây cũng là những vấn đề mới và còn những cách hiểu chưa thống nhất. Thực tiễn thực hiện các cơ chế này cũng chưa có nhiều và ngay cả các cơ quan nhà nước cũng còn nhiều thắc mắc khi triển khai thực hiện.

2. Phân cấp cho chính quyền địa phương

Phân cấp cho chính quyền địa phương được quy định trực tiếp tại Điều 13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 với các nội dung cơ bản sau:

- Về chủ thể phân cấp: Nếu chủ thể phân quyền chỉ có thể là Quốc hội thì chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương (Khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Như vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho chính quyền địa phương là rất rộng, về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở trung ương có thể là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ quan nhà nước ở địa phương có thể là Hội đồng nhân dân hay ủy ban nhân dân ở bất kì cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên. cấp xã là cấp hành chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác. Tuy nhiên, trong thực tiễn, phân cấp thường được áp dụng trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước và do đó chủ thể phân cấp thường là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện.

- Về chủ thể nhận phân cấp: Chủ thể nhận phân cấp có thể là chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới của chủ thể phân cấp (Khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Như vậy, phạm vi chủ thể nhận phân cấp cũng rộng hơn phạm vi chủ thể nhận phân quyền. Ngoài chính quyền địa phương, các cơ quan nhà nước ở địa phương là Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy cơ quan nhà nước ở trung ương hoặc địa phương cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước ở địa phương cấp dưới. Nếu phân cấp cho chính quyền địa phương thì cả Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân của chính quyền địa phương đó phải thực hiện thẩm quyền được phân cấp; nếu phân cấp cho một cơ quan chính quyền địa phương cụ thể thì cơ quan đó thực hiện thẩm quyền được phân cấp.

- Về nội dung của phân cấp: Pháp luật hiện hành không quy định cụ thể lĩnh vực nào có thể được phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan của chính quyền địa phương. Tuy vậy, khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định rõ thẩm quyền được phân cấp phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể phân cấp, có nghĩa là chủ thể phân cấp chỉ có thể phân cấp cho cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn nằm trong phạm vi thẩm quyền của mình. Ví dụ, Bộ Giao thông vận tải không thể phân cấp cho ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện phạm vi thẩm quyền liên quan tới nông nghiệp là lĩnh vực không thuộc thẩm quyền của Bộ Giao thông vận tải; tương tự, nếu ủy ban nhân dân một tỉnh nào đó muốn phân cấp cho ủy ban nhân dân cấp xã trực thuộc thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn nhất định thì các nhiệm vụ, quyền hạn đó phải nằm trong phạm vi thẩm quyền của ủy ban nhân dân tỉnh đã được cấp trên phân quyền hoặc phân cấp.

- Về cơ chế trách nhiệm: Tuy chủ thể nhận phân cấp là người trực tiếp thực hiện công việc được phân cấp trong phạm vi địa phương của mình song chủ thể phân cấp mới là người chịu trách nhiệm chính khi công việc thực hiện không hiệu quả. Tất nhiên, chủ thể nhận phân cấp cũng không thể vô can. Chủ thể nhận phân Cấp chịu trách nhiệm trước chủ thể phân cấp về việc thực hiện công việc được phân cấp. Như vậy, cơ chế trách nhiệm ở đây là cơ chế song trùng, bao gồm trách nhiệm của cả chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp, trong đó trách nhiệm chính đối với kết quả thực hiện công việc là của chủ thể phân cấp. Để vận hành cơ chế trách nhiệm song trùng, pháp luật hiện hành quy định chủ thể phân cấp phải hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện công việc được phân cấp đồng thời bảo đảm điều kiện tài chính, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Chủ thể phân cấp còn có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra chủ thể nhận phân cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp.1 Như vậy, cơ chế trách nhiệm trong trường hợp phân cấp phức tạp hơn so với trường hợp phân quyền.

- Về điều kiện tiến hành phân cấp: Để tiến hành phân cấp cũng đòi hỏi nhiều điều kiện hơn so với phân quyền.

Thứ nhất, nội dung công việc (nhiệm vụ, quyền hạn) phân cấp phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật của chủ thể phân cấp.

Thứ hai, chỉ có thể phân cấp khi đã xác định rõ phạm vi trách nhiệm của chủ thể phân cấp và chủ thể nhận phân cấp. Trách nhiệm của hai cơ quan này cũng phải được quy định rõ trong văn bản quy phạm pháp luật phân cấp của chủ thể phân cấp.

Thứ ba, chỉ phân cấp những nội dung công việc cần thực hiện một cách liên tục, thường xuyên bởi chủ thể nhận phân cấp. Điều này có nghĩa là cơ chế phân cấp được sử dụng để giao một phạm vi thẩm quyền thực hiện một cách ổn định ở cấp dưới. Cơ chế phân cấp không được dùng để giao các công việc mang tính tình thế hoặc tạm thời.

Thứ tư, chủ thể phân cấp phải bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực và điều kiện cần thiết khác để chủ thể nhận phân cấp có thể thực hiện được phạm vi thẩm quyền được phân cấp (Khoản 3,4 Điều13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Khoản 1,2, 3 Điều 13 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015).